Noções Introdutórias

• Segundo a doutrina, o orçamento público consiste no instrumento pelo qual o Poder Executivo estima sua arrecadação e suas despesas, mediante autorização pelo Legislativo para execução e arrecadação de tais montantes

Instrumentos de planejamento orçamentário

• A constituição federal prevê, em seu artigo 165, que é de competência do Poder Executivo a elaboração do PPA, LDO e LOA.
• A Constituição Federal inovou ao trazer os instrumentos do PPA e da LDO
  • Antes do PPA e da promulgação da CFC/88, havia outros precários instrumentos de planejamento, tais como o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), com duração de 3 anos
• O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo, tem duração de 4 anos e contém as DIRETRIZES, OBJETIVOS E METAS da Administração Pública para as:
  • Despesas de capital e outras delas decorrentes
  • Despesas relativas a programas de duração continuada
• A LDO funciona como elo entre o PPA e a LOA
• A LOA consiste na alocação de recursos. É o orçamento propriamente dito
• De acordo com o art. 166 da CF/88, os projetos de lei relativos aos orçamentos devem ser apreciados pelas DUAS CASAS DO CONGRESSO NACIONAL, NA FORMA DO REGIMENTO COMUM

Plano plurianual (PPA)

• Consiste em instrumento de planejamento de MÉDIO prazo que estabelecerá, de forma REGIONALIZADA, as DIRETRIZES, OBJETIVOS e METAS da Administração Pública Federal paras as DESPESAS DE CAPITAL e outras delas decorrentes (despesas correntes, que não importem em obtenção de bem de capital) e REFERENTES A PROGRAMAS DE DURAÇÃO CONTINUADA
• O PPA funciona como um elo entre o planejamento de LONGO prazo e os orçamentos anuais
• A administração define DIRETRIZES para conquistar OBJETIVOS através do cumprimento de METAS
  • Diretrizes são normas gerais, amplas, estratégicas
  • Objetivos correspondem ao que será perseguido com maior ênfase durante a duração do plano
  • Metas são medidas do alcance dos objetivos, podendo ser quantitativas ou qualitativas
    • Cada objetivo tem uma ou mais metas associadas
• O PPA deve conter a previsão tanto das despesas de capital quanto as delas decorrentes
  • DESPESA DE CAPITAL é aquela que contribui para a aquisição de um bem de capital
  • DESPESA CORRENTE é aquela que não contribui para a aquisição de um bem de capital, estando relacionada a despesas com pessoal, encargos sociais, custeio, manutenção, etc.
• O conceito de PROGRAMA DE DURAÇÃO CONTINUADA não é consenso entre a doutrina, podendo-se dizer, no entanto, que, na prática, há uma interpretação restritiva para limitar o seu conceito às AÇÕES FINALÍSTICAS da Administração Pública
• Segundo o art. 167 da CF/88, nenhum investimento que ultrapasse um exercício financeiro poderá ser executado sem prévia inclusão no PPA ou em lei que a autorize
  • O descumprimento de tal mandamento poderá ensejar responsabilização por CRIME DE RESPONSABILIDADE
  • Para fins orçamentários, INVESTIMENTO é toda despesa com
    • Software
    • Planejamento e execução de obras, inclusive com a aquisição de
      • Imóveis
      • Instalações
      • Equipamento
      • Material permanente
• Legislatura, sessão legislativa e período legislativo
  • Legislatura: período de 4 anos
  • Sessão legislativa: 4 períodos de 1 ano que se iniciam em 02/02 e se encerram em 22/12 (em âmbito federal)
  • Período legislativo: 2 períodos para cada sessão
    • 02/02 a 17/07
    • 01/08 a 22/12
• Ciclo orçamentário
  • Previsto na ADCT, até que sobrevenha a LEI COMPLEMENTAR definida pela CF/88
  • PPA
    • Duração de 4 anos
    • Elaborado no primeiro ano do mandato presidencial e vigência a partir do segundo ano!!!!!
    • Deve ser encaminhada pelo Poder Executivo até 4 meses antes do encerramento do exercício (31 de agosto)
    • A devolução da lei pelo Poder Legislativo deve ocorrer até 22/12
  • LDO
    • Encaminhado até 8,5 meses antes do encerramento do exercício legislativo (15 de abril), devendo ser votado pelo CN até 17/07
  • LOA
    • Encaminhado pelo executivo até 4 meses antes do encerramento do exercício (31 de agosto)
    • A devolução da lei pelo Poder Legislativo deve ocorrer até 22/12

Planos e programas nacionais, regionais e setoriais

• Segundo o art. 165 da CF/88, devem ser elaborados em consonância com o PPA
• Não se confundem com os programas de estrutura programática (classificação da despesa pública)
• Em tese, ainda que tais planos e programas possam ter prazo de duração superior ao do PPA (como, por exemplo, o PNE, que tem prazo de 10 anos), eles devem ser elaborados em consonância com o disposto no PPA
  • Na prática, o que vale é a lei que foi editada primeira. Isto é, um determinado PPA pode (e deve) condicionar a elaboração do plano ou programa nacional, regional ou setorial. No entanto, após a aprovação do referido plano ou programa, se o prazo de duração for superior a 4 anos, ele acabará condicionando a elaboração dos PPAs posteriores.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

• A LDO consiste no elo entre o planejamento estratégico (PPA) e o planejamento operacional (LOA)
  • Compreende as METAS E PRIORIDADES da Administração Pública
    • As metas e prioridades serão concretizadas pela LOA
  • Inclui as despesas de capital do exercício financeiro subsequente
  • Orienta a elaboração da LOA
  • Dispõe sobre alterações na legislação tributária
    • Permite a elaboração da LOA com estimativas mais precisas dos recursos a serem arrecadados e permite que os agentes econômicos não sejam surpreendidos com mudanças bruscas
    • Apesar disso, é importante destacar que a LDO não cria ou institui tributos!!!
  • Estabelece a política de aplicação das AFOF (agencias financeiras oficiais de fomento)
    • BNDES, BB, CEF e outras agências oficiais de fomento ao desenvolvimento
• A LDO é elaborada anualmente e tem vigência que se prolonga por todo o exercício financeiro subsequente
  • Isto é, elaborada no ano X, a respectiva LDO tem vigência no ano de sua elaboração, de modo a condicionar a elaboração da LOA, e no exercício financeiro subsequente, ano X+1
• Em âmbito federal, a LDO deve ser encaminhada pelo Poder Executivo até 8,5 meses antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril), devendo ser devolvida pelo Poder Legislativo até 17/07.
  • A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do PLDO
• A LDO contém os seguintes anexos
  • Metas fiscais
  • Riscos fiscais
• A LDO deverá dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas
• Segundo o art. 169 da CF/88, a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados,

do Distrito Federal e dos Municípios (ou seja, TODOS OS ENTES) não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar (LRF – LC 101/00)

• Segundo o §1º do dispositivo, os aumentos com despesas com pessoal, a qualquer título, em qualquer órgão ou entidade, somente poderão ser realizados se houver
  • Prévia dotação orçamentária na LOA
    • Segundo o STF, a ausência de prévia dotação não enseja a declaração de inconstitucionalidade da lei, mas tão somente impedindo a sua aplicação naquele exercício financeiro
  • Autorização específica da LDO, SALVO no caso de
    • EP
    • SEM

Lei Orçamentária Anual (LOA) ou “OGU”

• A Lei Orçamentária Anual é o instrumento pelo qual o Poder Público prevê a ARRECADAÇÃO DE RECEITAS e fixa a REALIZAÇÃO DE DESPESAS para o período de UM ANO
• Considerando a escassez de recursos e a necessidade da realização de escolhas políticas no momento da elaboração dos instrumentos de planejamento, a CF/88 VEDA o INÍCIO de programas não previstos na LOA, proibindo a consignação de crédito com FINALIDADE IMPRECISA ou DOTAÇÃO ILIMITADA
• A LOA deve conter apenas matérias referentes à previsão de receitas ou despesas, SALVO:
  • Abertura de créditos suplementares
  • Realização de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita (ARO)
• Deve ser encaminhada pelo executivo até 4 meses antes do encerramento do exercício (31 de agosto), e devolvido até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro)
• A LOA conterá DEMONSTRATIVO REGIONALIZADO DE EFEITOS, sobre receitas e despesas, decorrentes de ISENÇÕES, ANISTIAS, REMISSÕES, SUBSÍDIOS E BENEFÍCIOS DE NATUREZA TRIBUTÁRIA!!!
• A LOA contém
  • Orçamento fiscal | OF
  • Orçamento de Investimento em Estatais (não-dependentes) | OIE
  • Orçamento da Seguridade Social | OSS
• Até a década de 80, havia em nosso ordenamento a existência de três diferentes tipos de orçamento (fiscal, monetário e das estatais). Atualmente, a LOA prevê a consolidação de três tipos de orçamento, todos votados e aprovados pelo Poder Legislativo. Dessa forma, não existem mais os orçamentos monetário ou outros paralelos!

Orçamento fiscal (OF)

• Deve contemplar as receitas e despesas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, do MP, TCU, incluindo fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, EXCLUÍDOS aqueles já previstos nos OIE e OSS
• Tem por função a redução das desigualdades inter-regionais segundo critérios populacionais
• Compreende os investimentos das estatais DEPENDENTES

Orçamento de investimento nas estatais (OIE)

• APENAS os INVESTIMENTOS, não estando inclusas na LOA as despesas de custeio geral (maior flexibilidade para as estatais)
• Apenas as estatais que a União detenha, direta ou indiretamente, maioria do capital com direito a voto
• Apenas os investimentos das estatais NÃO-DEPENDENTES
• Tem por função a redução das desigualdades inter-regionais segundo critérios populacionais

Orçamento da seguridade social (OSS)

• Compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à
  • Saúde (direito de todos e dever do Estado)
  • Previdência (caráter contributivo e filiação obrigatória)
  • Assistência social (universal e independente de contribuição à previdência)
• Iniciativas destinadas a assegurar o direito à EDUCAÇÃO NÃO fazem parte do OSS, e sim do OF
• A proposta será elaborada de modo integrado pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência e assistência social. No entanto, as receitas destinadas à SS no âmbito dos Estados, DF e municípios constarão em seus respectivos orçamentos, não integrando o OSS da União!!!!
• O OSS conterá
  • Todas as despesas dos órgãos vinculados ao sistema de seguridade social
  • Apenas despesas típicas de seguridade social de órgãos não vinculados à seguridade social (isto é, aquelas diretamente relacionadas à seguridade social, ainda que oriundas de órgãos que não componham o sistema de seguridade social)
• NÃO TEM A FUNÇÃO DE PROMOVER A REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES INTER-REGIONAIS, SEGUNDO CRITÉRIO POPULACIONAL!
• A Constituição VEDA a utilização de RECURSOS do OF e OSS para cobrir DÉFICITS de empresas, fundações e fundos, inclusive daqueles que compõe o próprio orçamento previsto na LOA

LOA e a Lei 4.320/64

• Segundo o art. 2º da lei 4.320/64,
  • INTEGRAM a LOA
    • Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo;
    • Quadro demonstrativo da receita e da despesa segundo as categorias

Econômicas

• Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação
• Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração.

• ACOMPANHAM a LOA
  • Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos Especiais
  • Quadros demonstrativos da despesa
  • Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços